Artis Pabriks på Frivärlds säkerhetspolitiska konferens 2013. Foto: Erika Aldenberg
NATO Östersjöregionen är för liten och dagens utmaningar är så stora att man inte kan fortsätta tänka i termer av isolationism och alliansfrihet. En uppkommen kris i ett land skulle få direkta följder för hela regionen. Det skriver Artis Pabriks, Lettlands försvarsminister.
Under de senaste två decennierna har Östersjöregionen åtnjutit ökad stabilitet och säkerhet. Samarbete på flera fronter har gjort regionen mer integrerad. Såväl bilaterala som multilaterala band har förbättrat den allmänna levnadsstandarden utmed Östersjöns stränder. Samarbetet i Östersjöregionen sammanlänkar inte bara de närmaste grannarna med varandra, utan främjar även relationen med övriga Europa och med andra angränsande regioner.
Av den anledningen har förändringar i närliggande områden även direkt inverkan på hela Östersjöregionen. Skiftet i USA:s roll, en omsvängning mot Asien (”Pivot to Asia”), pågår i detta nu och kommer att få direkta följder för Europa. USA förvandlar dock inte sin militära närvaro till oigenkännlighet och dess inflytande har alltid sträckt sig över både Atlanten och Stilla havet.
Dagens utmaning består därför inte av att spekulera i huruvida USA kommer att vara närvarande i båda regionerna utan snarare i hur engagemanget kommer att se ut i respektive region, samt hur omfattande det kommer att vara. Det är sannolikt att engagemanget i Stilla havet kommer att få överhanden eftersom det är både ekonomiskt nödvändigt och rationellt i övrigt.
Det har gått drygt två år sedan Robert M Gates, USA:s dåvarande försvarsminister, höll sitt tal om Natos framtid. Den amerikanske Natorepresentanten Ivo Daalder gjorde liknande påpekanden under sitt avskedstal i somras innan han lämnade Bryssel. Europas oförmåga att utjämna den transatlantiska bördan har påskyndat det amerikanska sökandet efter andra samarbetspartners. Eftersom hoppet om ett mer delat Natoansvar inte har infriats framstår det som mer hoppingivande för USA att gå vidare med Stilla havsspåret, i stället för att ta itu med de till synes ändlösa problemen på andra sidan Atlanten där Europas ständigt pågående nedrustning ytterligare förvärrar saken.
Europa, som inte direkt hör till den fattigare delen av världen, tenderar att ta sin säkerhet för given. I årtionden har Europa levt med föreställningen att välstånd endast utgörs av investeringar i ekonomisk tillväxt och sociala förmåner. Det faktum att USA under flera decennier har stått som garant för Europas säkerhet glöms ofta bort. Mer kraft borde ägnas åt att lyfta fram hur viktiga USA:s bidrag har varit för att säkra och upprätthålla stabila relationer mellan länder i Europa. Närvaron av amerikansk militär har stor del i att nya generationer har kunnat växa upp med fred och demokrati.
För att Europa ska kunna utöka sin befintliga militära förmåga finns det tre huvudsakliga områden där åtgärder bör vidtas relativt omgående.
För det första bör vi planera för hur vi ska investera de resurser som nu frigörs när trupperna i Afghanistan dras tillbaka. Våra militära förmågor bör förstärkas i enlighet med riktlinjerna för Smart Defence-initiativet, snabbinsatsstyrkan Nato Response Force och programmet Connected Forces Initiative, som syftar till ökad interoperabilitet.
För det andra måste vi ta hänsyn till den ständigt ökande kostnaden per soldat. Militär teknologi blir allt mer komplex och kan endast hanteras av välutbildad personal. Vikten av sådana investeringar blir särskilt tydlig mot bakgrund av undersökningen från Centre for Strategic and International Studies som visade att Europas totala försvarsutgifter de senaste åren har rasat i snabbare takt än antalet trupper.
För det tredje kommer inte utgiftsmålet om två procent av BNP automatiskt att lösa försvarets praktiska tillkortakommanden. Därför bör vi inte bara återställa de sjunkande försvarsutgifterna utan också se till att resurserna används med förstånd och ta hänsyn till Natos gemensamma behov.
Den unipolära världsordningen där väst dominerar och USA är den självklara ledaren har börjat ge vika till förmån för en mer komplex maktbalans. Sådana grundläggande förändringar i det internationella säkerhetsläget ger självfallet återverkningar runt om i Europa. USA:s strävan att ombalansera visar sig genom att man markant drar ner på den militära utrustningen till Europa och att man fortsätter driva på för nedläggningen av fler militäranläggningar i Europa.
I Europa försöker vi komma underfund med hur den amerikanska omsvängningen kommer att påverka vår egen kontinent och vår framtida röststyrka när det säkerhetspolitiska läget förändras. Samtidigt visar andra militära makter, Kina och Ryssland till exempel, att de är på uppgång och att de kan uppnå ambitiöst satta mål. Särskilt talande i detta avseende är att Kina och andra asiatiska länder förra året avsatte mer resurser till försvarsmedel än vad Europa gjorde, vilket inte har inträffat på åtskilliga århundraden.
Europas rustningsnivå minskar stadigt. Det finns dock ingen tydlig eller enhetlig syn på vilka avgörande kapaciteter man inte har råd att förlora, eller vilka åtgärder som vore mest effektiva för att upprätthålla Europas politiska och militära mål. Europa måste därför definiera sin övergripande strategi och göra klart för både sina medborgare och andra hur Europas prioriteringar och mål ser ut, samt redogöra för hur dessa ambitioner ska genomföras i praktiken.
Vad gäller det senare bör det understrykas att säkerhet inte enbart grundar sig på antagna principer och intagna positioner. Den ökade satsningen på militära resurser i olika delar av världen vittnar om att Europas postmoderna hållning inte är särskilt utbredd. Europas intagna position kommer därför inte att respekteras förrän man på allvar kan bevisa sin förmåga till att vidta lämpliga åtgärder.
I takt med att Europa omdefinierar sin roll i den globala säkerhetspolitiken bör man samtidigt ta tydlig ställning för att USA är Europas viktigaste allianspartner. Incidenter som den senaste tidens anklagelser om amerikansk övervakningsverksamhet i Europa bör lösas internt mellan de allierade, utan att det undergräver samarbetet på längre sikt.
De säkerhetspolitiska relationerna i Östersjön håller på att omdefinieras. Detta beror dels på att den amerikanska närvaron har förändrats, dels på att maktbalansen globalt har blivit mer multipolär. Men relationerna påverkas av ytterligare en faktor, som är tätt sammankopplad med de andra och som dessutom kan bli en hävstång för regionens framtida ställning. Från lettisk horisont utgörs denna faktor av den debatt som förs rörande Sveriges och Finlands framtida försvarspolitik. Neutralitetspolitikens tid är förbi och då blir relationerna med Nato allt viktigare.
Debatten sammanfaller dessutom med tillbakadragandet av trupper från Afghanistan. Under de tio år som insatsen pågick har Natos samarbete med dessa båda partnerländer resulterat i förbättrad interoperabilitet och ökad förståelse för varandra. Efter 2014 kommer det praktiska samarbetet antagligen att minska betänkligt och så även möjligheterna till fler gemensamma insatser. Paradoxalt nog är dessa ännu oavslutade frågor inte en följd av dåliga erfarenheter från gemensamma försvarsinsatser utan snarare ett resultat av värdefullt och effektivt samarbete.
Samarbetet har varit mycket lovande och har genererat en bred uppsättning nya idéer till möjliga former för gemensamma insatser i framtiden. Ur Lettlands synvinkel är Sverige därför ett av de mest pålitliga och uppskattade partnerländerna till Nato, och det svenska samarbetet med Nato har alltid varit välkommet. Sverige är dessutom en uppenbar meningsfrände till de allierade Natoländerna, och därmed helt enkelt överkvalificerat för att vara endast ett partnerland.
Dessa ord må vara präglade av entusiasm och vilja till understöd, men även i sådana lägen företräder Lettland uppfattningen att Nato inte är en världspolis utan inom ramen för det kollektiva försvaret endast har till uppgift att värna andra Natoländers säkerhet. Lojaliteten med Natofördragets femte artikel är det som skiljer länder vars oundgängliga plikt består i att bidra till sina allierades säkerhet, från länder vars intressen begränsar sig till att delta i vissa av Natos militära insatser på frivillig basis. Sveriges har i nuläget uppnått högsta möjliga samarbetsnivå med Nato. Alla nya idéer och ytterligare möjliga uppslag tenderar att överskrida det nu gällande partnerskapsförhållandet och snarare snudda vid Natos säkerhetspolitiska kärna. Men medlemskap kan inte, och kommer inte, att kunna uppnås bakvägen.
Sveriges strategiska roll i regionen är baserad på ett antal faktorer:
• Kostnadseffektivt kollektivt försvar
Våra olika relationer till Nato hindrar i allmänhet inte samarbetsmöjligheter, och det som verkligen skulle utgöra ett reellt mervärde för den regionala säkerheten vore än mer ambitiösa integreringsåtgärder. För det första måste hänsyn tas till kostnaderna för militär utrustning som är modern och teknologiskt avancerad. Relativt små länder kan inte på egen hand upprätthålla ett nationellt försvar där alla typer av militära förmågor finns representerade. Det är mer rationellt att fördela resurser i nära samråd med allierade stater än att sätta ambitiösa mål om att ha ett självständigt, nationellt försvar.
För det andra är Nato den enda sammanslutningen som på ett effektivt sätt, till länder med liknande värderingar, kan tillhandahålla en plattform för politisk rådgivning och politiska beslutsprocesser, som snabbt kan omsättas i militära insatser i praktiken.
• Nato: det enda effektiva organet för krishantering
Det finns detaljer i den nuvarande relationen mellan Sverige och Nato som direkt påverkar säkerhetsläget i Östersjöregionen. Sverige är ett av Natos mest pålitliga partnerländer. Samtidigt avhåller man sig från att ingå några bindande avtal. Denna kombination av nära samarbete och alliansfrihet gör Sverige till regionens stora gåta. Grannländerna har de senaste åren haft svårt att förstå hur Sverige ser på sin egen roll i det säkerhetskomplex som regionen utgör.
Sverige har tydliggjort sin roll på senare tid, bland annat genom att ha antagit en egen solidaritetsförklaring i linje med den så kallade solidaritetsklausulen i Lissabonfördragets artikel 42.7. Ingen vet dock vad detta innebär i praktiken. Eftersom Sverige inte har gett klara besked om vad solidaritetsförklaringen innebär vore det mycket välkommet med en mer detaljerad redogörelse i frågan.
Natos kapacitet för krishantering är i detta avseende det enda fungerande redskapet som snabbt skulle kunna lösa upptänkliga krissituationer i Östersjöregionen. Eftersom Sverige är beläget i regionens centrum rent geografiskt besitter man, precis som har påtalats i flera publikationer de senaste åren, en mycket stor potential att utöka Natos kapacitet. Östersjöregionen är geografiskt ett mycket kompakt och sammanlänkat område. Regionen är helt enkelt för liten och dagens utmaningar är så stora, och kan få så långtgående följder, att man inte kan fortsätta tänka i termer av isolationism och alliansfrihet. En uppkommen kris i ett land skulle få direkta följder för hela regionen.
Med tanke på den geografiska närheten skulle det kunna vara fördelaktigt för Sverige om de baltiska staterna vid behov kan komma till snabb undsättning. I dagsläget skulle dock en sådan undsättning kunna försenas av administrativa frågor som i så fall skulle bero på att Sverige inte är medlem i Nato. Det ligger alltså i Lettlands nationella intresse att Sverige blir medlem i Nato, eftersom det skulle ha en positiv inverkan på säkerheten i hela regionen.
• Ytterligare integration genom Nato och EU
Vad gäller följder i närområdet handlar ett svenskt medlemskap i Nato inte bara om att effektivisera den gemensamma kapaciteten vid hanteringen av potentiella kriser i framtiden. Det handlar också om att kunna säkerställa försvarsintegrationen i norra Europa. I nuläget går det gränslinjer genom Östersjöregionen där ländernas olika medlemsstatus i internationella samfund står i vägen för de framtida utsikterna att upprätthålla de dynamiska och gemensamma initiativ som hittills har ökat i både antal och spännvidd. För att de gemensamma insatserna ska kunna förbättras ytterligare måste vi som är inblandade vara fullvärdiga medlemmar i de internationella samfund som arbetet utgår från.
Detta skulle även vara till hjälp för vår gemensamma ambition att stärka Europas försvar genom att harmonisera Natos och EU:s insatser, och därigenom minska risken för dubbelarbete. Det ligger i Östersjöregionens intresse att Nato och EU blir två sidor av samma mynt. Den senaste tidens utveckling med eventuella ryska baser i ett av EU:s medlemsländer kan komma att påverka den framtida utvecklingen av EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik.
Vad gäller samarbetet vore det enklast att inleda med mindre konventionella frågor. De utmaningar som är under utveckling vet inga geografiska eller administrativa gränser. Eftersom stater och företag i allt större utsträckning är sammanlänkade med varandra skulle en sofistikerad cyberattack kunna orsaka omfattande skador i åtskilliga länder. Precis som många andra står Östersjöregionen inför nya utmaningar i form av cybersäkerhet, energisäkerhet, tilltagande extremism och säkerhet på informationsområdet.
Ett av de senaste initiativen som ska möta den uppkommande hotbilden är Natos nya strategiska kommunikationscentral (”NATO Strategic Communication Centre of Excellence”), som upprättas i Lettland. Den utgör en samlingsplats för nationella experter på strategisk signalspaning och informationsområden. Den innebär också att möjligheten till interoperabilitet i samband med multinationella insatser utvidgas, eftersom man kommer att kunna dra lärdom av hur tidigare insatser i Afghanistan och Libyen har genomförts.
Trots att kalla krigets hot om konfrontation ännu ligger nära i tiden har Östersjöregionen under många år varit en förebild i säkerhetspolitiskt avseende. Men vår region kommer inte att lämnas oberörd av det faktum att den globala maktbalansen nu förändras till följd av de nya militära makternas utveckling och USA:s ombalanserade närvaro.
En mer integrerad region skulle effektivisera fördelningen av resurser och göra den mindre beroende av förändringar på global nivå. I syfte att göra regionen mindre känslig för den avtagande amerikanska närvaron i Europa bör vi upprätta en gemensam säkerhetspolitisk och försvarspolitisk agenda, där vi är fullständigt och officiellt integrerade i både Nato och EU. Sådana regionöverskridande ambitioner kan inte helt genomföras såvida inte regionen integreras fullt ut, och i det arbetet måste Sverige inta en ledande roll. Sverige har uttömt det mesta av vad partnerskapet med Nato har att erbjuda, och ser numera ut mer som en faktisk medlem än som ett partnerland. Därför är det nu dags för Sverige att fatta ett tydligt beslut om ett formellt medlemskap i Nato. Lettland skulle välkomna om Sverige använder sina utomordentliga utrikespolitiska tillgångar för Europas och regionens säkerhetspolitiska behov.
Översättning: Anders Johansson
