Parlamentshuset i Budapest
UNGERN Ungern har de senaste åren antagit en rad lagar som, liksom regeringspartiet Fidesz, kritiserats hårt internationellt. Joakim Nergelius, professor i juridik, skärskådar här den nya grundlag som bland annat nyligen bedömdes strida mot EU-rätten.
EU-domstolen har i en dom den 6 november i ett uppmärksammat mål (C-286/12, Kommissionen mot Ungern) funnit att regler om domares anställningsvillkor i den nya ungerska grundlagen strider mot EU-rätten, vilket lär leda till en ändring av dessa villkor. För att förstå innebörden och vikten av domen ska något här sägas om den kontroversiella grundlagen som infördes 2011 och gäller sedan 1 januari i år.
Redan under 2011 blev den ungerska medielagen livligt omdiskuterad och EU-kommissionen vidtog vissa åtgärder mot Ungern, vilka ledde till smärre ändringar. Grundlagen är dock än mer kontroversiell. Detta beror förutom dess innehåll på att den får ses som ett ideologiskt, nationalkonservativt präglat dokument, som totalt bryter med 1989 års post-revolutionära och liberala grundlag.
Ungerns nationella, kulturella och kristna arv betonas genomgående, i närmast propagandistiska termer. Preambeln, som förklarar lagens syfte, har försetts med titeln ”Bekännelse till den nationella tron” och handlar bland annat om behovet av en ”andlig och intellektuell förnyelse”. Familjevärden lyfts fram på många olika sätt, till exempel genom en skyldighet inte bara för föräldrar att ta hand om sina barn utan också vid behov det omvända. I vissa avseenden kan grundlagstexten faktiskt ses som direkt auktoritär, då den till exempel lyfter fram familjen och nationen som de viktigaste ramarna för mänsklig samlevnad, med trohet, tro och kärlek som styrande värden – vilket även kopplas till skrivningar om ofödda fosters rätt till liv och att äktenskap är en förening mellan en man och en kvinna (vilkas exakta juridiska status dock är oklar).
Till detta kommer också att grundlagen är extremt svår att ändra. En ändring kräver nämligen trefjärdedels majoritet i parlamentet, en övervikt som inget annat parti än det nuvarande regeringspartiet, konservativa Fidesz som vann en brakseger i parlamentsvalet 2010, inom överskådlig tid kommer att förfoga över.
Grundlagen är uppbyggd så att preambeln följs av en del kallad ”Fundamentals”, artikel A-T, vilken fortsätter uppräkningen viktiga, främst nationella värden. Därefter följer en i sig modern rättighetskatalog, artikel I-XXXI, vilken följs i den fjärde och sista delen (artikel 1-54, för här används som synes flera olika slags numrering) av regler om Ungerns inre organisation och de viktigaste statsorganen. Viktiga regler återfinns således i grundlagens alla fyra delar, men därutöver finns också flera kontroversiella bestämmelser i särskilda övergångsregler samt i så kallade kardinallagar, vars konstitutionella status är omtvistad.
Detta gäller inte minst frågan om domarnas och domstolarnas ställning. Det har länge förts en debatt om hur domarna i högsta domstolen och författningsdomstolen ska utses. Resultatet är tveklöst en politisering av dessa viktiga organ, som ger Fidesz stor möjlighet att utse sina favoritledamöter. Ett exempel är att ordföranden i högsta domstolen, som 2009 utnämnts för sex år, i slutet av 2011 tvingades lämna sin post i samband med omorganisation och namnbyte för domstolen.
Än mer omtvistade är dock dels möjligheten (art. 25 st. 4) att inrätta nya, särskilda domstolar för speciella mål (där arbetsrättsliga mål med koppling till den statliga förvaltningen särskilt nämns), dels och i synnerhet reglerna om utnämning och särskilt pensionering av domare.
Från den 1 januari 2012 sänktes domarnas pensionsålder genom särskilda övergångsregler från sjuttio till sextiotvå år, vilket ledde till att inte mindre än 274 ordinarie domare hastigt tvingades lämna sina ämbeten. Sextiotvå år var vid denna tidpunkt normal pensionsålder i Ungern, men av ekonomiska skäl hade redan beslutats att höja denna till sextiofem år. Ingen annan yrkesgrupp drabbades av liknande åtgärder, vilket också är själva kärnan i det mål som EU-domstolen nu avgjort.
EU-domstolen valde att helt behandla problemet som en fråga om åldersdiskriminering, varvid Ungern genom dessa åtgärder befanns ha brutit mot direktivet 2000/78. Både här och i några andra mål med ungersk anknytning – om medielagen samt reglerna i grundlagen om dataombudsmannens ställning, med koppling till skyddet för personlig integritet – märks en klar tendens från EU-kommissionens sida att utforma klagomål mot Ungern ganska tekniskt, med koppling till materiella regler om åldersdiskriminering, etableringsfrihet för mediebolag och datasäkerhet, snarare än som renodlade MR-frågor. Detta gör också att EU-domstolens prövning med nödvändighet blir olyckligt begränsad.
I realiteten torde nämligen sådana åtgärder mot domare som här nämnts innebära en kränkning såväl av artikel 6 i Europakonventionen om mänskliga rättigheter som av artikel 47 i den nya EU-stadgan eller chartern om mänskliga rättigheter, vilket också vore av större allmänt intresse att få prövat än själva åldersdiskrimineringssaken som sådan. En fällande dom mot Ungern skulle då sannolikt också göra en diskussion om EU-sanktioner mot Ungern (enligt artikel 7 i EU-fördraget) ofrånkomlig.
Sådana diskussioner har som bekant redan förts, bland annat i EU-parlamentet, men frågan skulle ställas på sin spets om EU-domstolen eller omsider den mer saktfärdiga Europadomstolen i Strasbourg skulle finna att Ungern överträtt inte bara diverse EU-direktiv utan också centrala europeiska MR-dokument. Detta lär dock dröja, så länge EU-kommissionen, trots att den förvisso varit alert i sin bevakning av utvecklingen i Ungern sedan 2010, när det kommer till kritan väljer att tassa ”som katten kring het gröt”, med fokus på dialog med Ungerns regering i kombination med processer om juridiska teknikaliteter, i stället för att gå ”all in” och därmed få till stånd en prövning av den nya grundlagens huvudproblem.
Icke desto mindre sänder naturligtvis den nya domen en viktig signal till regeringen i Budapest: EU tolererar helt enkelt inte vilka övergrepp mot rättssäkerheten som helst, oavsett hur de motiveras. Troligen väljer Ungern nu att rätta sig efter detta, men vad som sedan sker är mycket oklart.
Läs vidare i Joakim Nergelius rapporter om Ungern publicerade av Swedish Institute for European Policy Studies (SIEPS).
