Det finns både möjligheter och ansvar med oknutna band. Foto: USAFE/AFARICA
NATO 2013 har inletts med fokus på försvarsfrågor och diskussioner kring Nato och Sveriges roll i ett eventuellt Natomedlemskap. I Försvara Östersjön skriver Edward Lucas ett kapitel om möjligheter och ansvar i ett sådant samarbete. Nu publiceras texten även i Frivärld Magasin.
Om man betraktar säkerhetsupplägget för de åtta länderna i Norden och Baltikum är det två saker som genast blir påtagliga. Länderna med störst behov har sämst beredskap. Och de försvarsmässigt starkaste länderna är splittrade.
Estland, Lettland och Litauen hör till Natos militärt sett svagaste medlemmar. Av dem är det bara Estland som är i närheten av Natos mål om att två procent av BNP ska läggas på försvaret. De senare två lägger sorgligt lite resurser på sitt försvar, omkring eller under en procent av BNP. Lettland har i stort sett övergivit sitt territorialförsvar och koncentrerar sig istället på att stödja insatsen i Afghanistan. Rent militärpolitiskt är det en riktig prioritering. Nato förväntar sig inte att enskilda medlemsstater försöker upprätta ett eget territorialförsvar.
Lettlands brister understryks dessutom av icke-militära säkerhetsproblem, av vilka tull- och gränskontrollen vid ryska och vitryska gränsen är särskilt framträdande. Eftersom brottslighet, migranter och narkotika med lätthet kan färdas genom Lettland till grannarna i väst, har de nordiska ländernas polismyndigheter uttryckt klagomål om korruption i dessa gränsområden (en ”happy hour” ska ha kostat cirka 18 000 euro, 2010).
Litauens militära försvar är överbelastat och dåligt rustat på liknande sätt. Till och med i Estland som lägger nästan två procent av sitt BNP på försvaret har svårigheter med att hålla fast vid en stadig linje för sin säkerhet: Natos flygpatrullering över Estland blev uppskjuten i mitten av 2011 eftersom ingen av de tre ländernas räddningshelikoptrar fungerade, vilket i sig var en överträdelse av Natos riktlinjer.
Närvaron av Natos flygdivision för luftpatrullering, baserad vid flygbasen i lettiska Šiauliai, återspeglar det kloka i att de tre länderna har beslutat att inte ödsla resurser på att bygga upp ett eget flygvapen, varken tillsammans eller var och en för sig, vilket vore än värre. Natos flygövervakning (som genomförs med stöd av de baltiska staternas egna radarsystem, vilka följer Natostandard) var länge det mest påfallande uttrycket för Atlantpaktens närvaro i regionen.
Närvaron av blott fyra stridsflygplan (i skrivande stund franska sådana) utgör en symbolisk snubbeltråd, och kan (åtminstone i teorin) hantera enstaka intrång. Men det verkliga försvaret mot en förmodad rysk attack eller omstörtning har sin grund i Natos försvarsplanering, som fortfarande är något skissartad. Planeringen innefattar förstärkning med polska marktrupper och flygunderstöd via ett amerikanskt hangarfartyg med tillhörande insatsstyrka som befinner sig någonstans i Nordsjön. Dessa planer kommer att behöva backas upp med truppnärvaro eller konkreta övningar.
De nordiska länderna har tvärtemot de baltiska fullt dugliga militärstyrkor. Sveriges flygvapen, Finlands artilleri, Norges flotta och Danmarks expeditionsstyrka hör alla till Europas främsta. Tillsammans skulle dessa fyra nordiska länder kunna vara en försvarsmässig tungviktare i Europa. Likväl arbetar de inte tillsammans. Sveriges hållning är att ha en stark relation med Nato, men är formellt sett inte medlem.
Finland är mer ambivalent, inte minst eftersom före detta presidenten Tarja Halonen hyste personligt agg mot Nato. Danmarks övertygelse om att USA är den främsta garanten för Europas säkerhet gör det extremt lojalt gentemot pakten, och är av uppfattningen att allt som försvagar eller trasslar till samarbetet bör undvikas.
Trots att alla pusselbitar passar, så är det ingen som vill sätta ihop dem. Stoltenbergrapporten om nordiskt säkerhetssamarbete från 2009 kom – även om det var sent påkommet – med intressanta samarbetsförslag för de fem nordiska länderna. Man misslyckades dock med att inbegripa de baltiska staterna i förslagen, då försvarssamarbete bortom Norden endast nämns i fragmentariska ordalag.
Sverige gav sitt fulla stöd till Nato-insatsen i Libyen. Genom ”solidaritetsförklaringen” från 2009 markerades det viktiga skiftet att man avser utöka sitt internationella engagemang., och såväl den svenska opinionen som den socialdemokratiska oppositionen verkade vara tillfreds med att detta skedde inom EU:s ramar. Utifrån samma opinionsläge betraktade svenska beslutsfattare en diskussion om medlemskap i Nato som omotiverad och kontraproduktiv.
Omvänt fortsätter de baltiska staterna vara nöjda med sina Natomedlemskap. Än mer nöjda är de över att ha USA-ledda övningar som understödjer deras försvarsplaner. Baltstaterna samtalar lågmält med grannarna i Finland och Sverige, men undviker officiella samarbeten med ”neutrala” länder eftersom detta skulle kunna försvaga den säkerhet som Nato innebär. Termen ”neutral” är emellertid en felbeteckning eftersom Sveriges officiella hållning lyder att man inte är medlem av någon försvarsallians, vilket inte riktigt är det samma som att vara neutral.
I dagsläget läggs praktiska frågor om säkerhets- och försvarssamarbete åt sidan till förmån för den inskränkande och i mitt tycke sekundära frågan om ”huruvida Sverige och Finland ska gå med i Nato”. En annan distraherande omständighet är om och när EU kommer att utveckla en egen försvarsmakt.
Dagens politiska karta erbjuder inte några sådana öppningar. Dessutom är hypotesen att en EU baserad försvarsmakt skulle utgöra ett trovärdigt alternativ till den amerikansk-stödda garantin i Natofördragets femte artikel ett antagande som är så långsökt att det inte ens är värt att begrunda. Det finns inga anledningar att skjuta på upprättandet av reellt samarbete här och nu.
En annan och något mindre avlägsen möjlighet är att Storbritannien utökar sitt engagemang i området. Premiärminister David Camerons besök vid det nordisk-baltiska toppmötet i januari 2011 rönte stor uppmärksamhet. Men mötet handlade främst om sociala och ekonomiska frågor som e-förvaltning och hälsovårdsreformer istället för säkerhet. Även i sitt nuvarande skick vore brittiska styrkor ett välkommet tillskott till den nya baltiska försvarsformationen, men de kan inte utgöra huvuddelen av försvarsalliansen.
Syftet med den här artikeln är att presentera en analysram som istället riktar uppmärksamheten mot de omedelbara och praktiska fördelar ett starkare nordisk-baltiskt samarbete skulle medföra. Därmed kan de avlägsna och mer teoretiska frågorna diskuteras vid ett senare tillfälle, eller inte alls.
”Ett tänkbart scenario”
Den konceptuella kärnfrågan är att acceptera att Sveriges och Finlands säkerhet är intimt och oåterkalleligt sammankopplat med de baltiska staterna. För att måla upp ett tänkbart scenario: Om lag och ordning skulle bryta samman i östra Litauen eller i nordöstra Estland, och ryska irreguljära styrkor väljer att utnyttja tillfället så skulle utgången innebära en katastrof för samtliga länder i Östersjöområdet.
Om något sådant skulle hända är det inte bara tron på den fria ekonomiska marknaden som skulle skjutas i sank. Svenska och finska bankers dåliga lån och lånekostnader skulle skjuta i höjden och underleverantörer till företag som Ericsson skulle lösas upp i intet och deras kunder försvinna. Men det skulle också medföra en omvälvande ekonomisk och politisk migration. När världens ögon riktas mot regionen skulle man se ett område präglat av instabilitet och oro snarare än ett område präglat av tillväxt och trygghet.
Under kalla kriget löpte järnridån genom Östersjön. I Sverige och Finland kunde man då blunda för förödelsen och lidandet i det ockuperade Baltikum, men det kan man inte längre. Vare sig de vill det eller ej så är Narva, Daugavpils och transitrutten genom Litauen till Kaliningrad säkerhetspolitiska frågor på nationell nivå för beslutsfattare i både Stockholm och Helsingfors.
Med detta i åtanke är det inte längre ett alternativ att hålla sig med en icke-interventionistisk policy. Vi har redan sett exempel på hur Finland har gjort betydande insatser för att Estlands gränskontroller ska nå upp till högsta EU-standard. Det vore meningslöst att hålla den finska gränsen mot Ryssland fri från narkotika, terrorister, illegala invandrare och annan ovälkommen transit om samma skeppslaster slinker igenom den estnisk-ryska gränsen (liknande åtgärder behövs nu i Litauen). Finland har också säkerställt att Estlands försvarsinriktade flygradarsystem håller samma höga kvalitet som det egna. Sverige har lågmält men effektivt försett samtliga baltiska stater med (främst icke-dödlig) militärutrustning från sitt överskottslager efter kalla kriget. Åtgärder som dessa har lagt grunden till den baltiska försvarssäkerheten.
Den andra konceptuella kärnfrågan är att det nordiska säkerhetssamarbetet redan överskrider den skiljelinje som Nato utgör. Bakom kulisserna samtalar svenska och norska officerare regelbundet med varandra (ofta med finska kollegor flåsande nyfiket i nacken, rädda att bli förbisedda). Den förestående uppgiften består inte i att fokusera på teoretiskt intressanta genombrott, utan på gradvisa och praktiska framsteg som breddar och fördjupar det befintliga samarbetet i den mån det är möjligt. Därigenom kan man börja med de minst kontroversiella inslagen och vänta med de svåra frågorna tills de kanske ter sig mindre hotfulla. Interoperabilitet och gemensamma upphandlingar ger gott om utrymme för samverkan, likaså informationsutbyte. Det behöver inte betyda ett fullständigt underrättelsesamarbete. Blott att utveckla övervakning till havs och i luftrummet samt planera för beredskaps- och räddningsinsatser skulle vara till stor nytta.
”En mer aktiv roll i Cold Response”
Därefter kan övningarna ta vid. Istället för att vara en passiv åskådare skulle Sverige kunna vara en aktiv deltagare i den av USA ledda Natoövningen Steadfast Jazz, som kommer att hållas i Baltikum 2013. De baltiska staterna kan också uppmuntras till att inta en mer aktiv roll i Cold Response som är Norges årliga Natoövning. Ju mer militära och civila företrädare för de åtta länderna lär känna varandra, desto starkare kommer förtroendet dem emellan att bli, och till sist skörda rik frukt, vilket gör att de sista hindren också kommer att försvinna.
Givet behovet av jordnära samarbeten i stället för stora planer är jag tveksam till att ställa upp några konkreta mål. En sak är dock värd att begrunda: Luftövervakningen i Baltikum kan mycket väl vara den enskilt svagaste länken i det åtagande Nato har gentemot sina nya medlemmar, mycket beroende på att det inbegriper riktiga länder som gör saker på riktigt.
Det lösa pratet om försvarsplanering, USA:s utvärdering av truppernas kapacitet, eller senareläggandet av övningar är inget som påverkar det baltiska säkerhetsläget i direkt mening. Men att övervaka luftrummet är en absolut nödvändighet. Länder som inte klarar av att kontrollera sitt luftrum saknar en betydande beståndsdel av vad det innebär att vara en suverän stat.
Så snart Estland, Lettland och Litauen gick med i Nato påbörjade deras allierade ett rullande övervakningsuppdrag av balstaternas luftrum. Hittills har uppdraget alltid förnyats (det nuvarande löper ut 2014), men minsta tendens till ointresse från övriga Natomedlemmar skulle av Ryssland uppfattas som ett tecken på att de baltiska staterna bara är ”Nato-light”, snarare än fullvärdiga medlemmar. Detta skulle också ha en psykologiskt negativ effekt i Baltikum, eftersom det skulle undergräva förtroendet för den ordning som råder post-1991 (som än i dag är överraskande bräckligt på sina håll).
Mitt förslag är att Sverige och, om möjligt, Finland så snart som möjligt ingår i detta rullande övervakningsuppdrag. På det sättet skulle de två grannländer som har mest att vinna på att de baltiska staternas säkerhet försvaras vara med och dela på ansvaret. Detta skulle skicka en tydlig signal till Ryssland om att västs engagemang i Baltikum inte är en tillfällig välgörenhetsgest utan en bestående relation.
Ett omedelbart steg i den riktningen vore att Estland, Lettland och Litauen låter både piloter och annan personal genomgå utbildning inom det svenska flygvapnet. I gengäld skulle Sverige ersättas ekonomiskt med en blygsam men mer än symbolisk summa. På fem års sikt är det faktiskt fullt tänkbart att ett JAS 39 Gripen (eller F-16) med hjälp av svensk pilot, finsk navigatör, litauiskt radarsystem och estniska flygtekniker, lyfter från lettisk mark och ledsagar ett ”vilsegånget” ryskt stridsflygplan bort från baltiskt luftrum.
Jag bortser inte från de svårigheter den här visionen är förknippad med. De baltiska staterna kommer att behöva övertygas om att kärnan i deras Natoengagemang och säkerheten det medför inte urvattnas i och med detta. Särskilt svår kommer frågan om utfästelserna i Natofördragets femte artikel att bli. Säg att ett plan blir beskjutet, måste Nato då förklara krig? Sådana spörsmål skulle jag placera i samma kategori som många andra svåra frågor, såsom ”Hade USA satt hela andra världskriget på spel genom att försöka hindra Ryssland från att inta Narva?”. Poängen med säkerhets- och försvarsplanering är att skapa en miljö där de svåra frågorna aldrig behöver ställas tack vare att många av de enklare problemen redan är lösta.
Ett nordisk-baltiskt försvarssamarbete kan, som så mycket annat, se svagt ut på pappret. Men i praktiken kan det bli både hållbart och effektivt. Det är frestande att ge konstellationen en etikett, ”NBC” till exempel – en förkortning av Nordic-Baltic Cooperation. Men jag tror att effekten av samarbetet blir mer verkningsfull om man undviker att ge kritiker ett tacksamt mål att sikta på. Att slå hål på ett samarbete som medför reella fördelar är trots allt svårare än att anmärka på etiketter och principer.
Förutom att bry sig om hur ramarna för ett försvarspolitiskt samarbete skulle kunna se ut måste de baltiska staterna se till sina egna säkerhetspolitiska prioriteringar. De största bekymren är inte militära, utan snarare sociala, ekonomiska och diplomatiska. I allianskollegornas ögon undergräver detta emellertid de tre ländernas trovärdighet och dragningskraft. Det fortgående misslyckandet med energisäkerheten ställer alla tre, men särskilt Litauen, i dålig dager. Trots att det är drygt tjugo år sedan självständigheten återinfördes, och trots att ett decennium har gått sedan det blev uppenbart att kärnkraftverket Ignalina i Litauen måste stängas, finns dessa avvecklingsplaner ännu bara på papper.
Vad gäller gas och elektricitet har inte mycket gjorts för att sprida tillförseln, förbättra systemens motståndskraft eller minska inflytandet från Ryssland. Den öst-västliga transithandeln har, särskilt i Litauen, visat sig vara mer lockande än att utveckla den väg- och järnvägsburna handeln i nord-sydlig riktning, vilket skulle göra de tre ländernas integrering med resten av Europa mer påtaglig.
Migration i spåren av den ekonomiska krisen har också en nedbrytande verkan, särskilt i Lettland och Litauen. Avfolkade och sårbara länder som styrs av opålitliga politiker kommer att få bekymmer med att dra nödvändig uppmärksamhet till sig i frågor om reell säkerhet.
De baltiska staterna måste också göra åtskillnad mellan sina egna säkerhetspolitiska angelägenheter och den bredare öst-västagendan. Om varje nyans av ”återställning” i amerikansk (och senare polsk) diplomati ses i ljuset av effekten den har på säkerhetsläget i Baltikum så har intrigmakarna i Kreml uppnått sitt syfte. De baltiska staterna blir då brickor i ett större spel, objekt i stället för subjekt. Det är osannolikt att Europa och USA någonsin kommer att upprätta relationer med Ryssland som är tillräckligt robusta och klarsynta som förhoppningen i Baltikum gör gällande.
Men brister behöver inte vara synonymt med katastrofer. Det bästa sättet att kringgå uppfattningen om de baltiska staterna som paranoida och säkerhetsmässigt behövande är att säkerställa att om så behövs kommer det att finnas hjälp att få.
Under förhandlingarna gällande Natos utvidgning brukade den framlidne Ron Asmus avråda sina vänner i de före detta ockuperade länderna att ”komma inspringande med håret i brand”. Ett utmärkt råd, både då och nu. Med det sagt är den här artikelns avslutande budskap att även om mycket fortfarande kan förbättras, och fördelarna kan bli många, så har säkerhetsläget i Baltikum historiskt sett aldrig varit bättre.
Översättning: Anders Johansson
Texten finns publicerad i skriften Försvara Östersjön – Sveriges roll i Natosamarbetet (Frivärld 2013).
På samma tema har Frivärld även gett ut:
