USA Pentagon har redan beslutat om neddragningar om ca 500 miljarder dollar under den kommande tioårsperioden. Hur påverkar det USA:s säkerhetspolitiska prioriteringar, och vad innebär det för Europa? Mike Winnerstig rätar ut frågetecknen.
USA:s försvarsbudget är stor. Den är till och med så stor att den nästan blir obegriplig även för bedömare som är vana vid att analysera ”vanliga” länders försvarbudgetar, som t.ex. den franska eller den svenska. För 2013 har Pentagon, det amerikanska försvarsdepartementet, äskat 525 miljarder dollar för sin s.k. basbudget, dvs. kostnaderna för försvarsmakten förutom de direkta kostnaderna för de pågående operationerna i Irak och Afghanistan. Till de senare äskar man ytterligare drygt 88 miljarder dollar. Som jämförelse innebär detta att hela den svenska försvarsbudgeten på ca 40 miljarder kronor (runt 5,7 miljarder dollar) motsvarar klart mindre än en procent av de sammanlagda amerikanska utgifterna för Pentagons verksamheter. Det är således inte arrogant, utan snarare relativt korrekt, att hävda att den svenska försvarsbudgeten motsvarar felräkningspengar i amerikansk jämförelse.
Samtidigt har USA påtagliga ekonomiska problem. Arbetslösheten är hög, ca 8 procent. Statens skuldsättning är också hög, och motsvarar runt 100 procent av USA:s BNP. Ett stort antal krisbranscher har fått statliga subsidier för att överleva. Slutsatsen för många har därför varit att USA måste minska sina utgifter för att inte kollapsa ekonomiskt. Eftersom försvarsutgifterna är en av de största federala utgifterna i USA – om än inte den största, utgifterna för hälso- och sjukvård samt socialförsäkringskostnader är mer än dubbelt så höga – så har det allmänt antagits att de ekonomiska problemen också måste leda till försvarsneddragningar.
Pentagon har redan beslutat om neddragningar om ca 500 miljarder dollar under den kommande tioårsperioden, dvs. en minskning med knappt tio procent. Den lag (Budget Control Act, BCA) om obligatoriska nedskärningar av den federala budgeten som antogs 2011, kan komma att innebära att en automatisk besparing – en s k ”sequester” (ungefär ”kvarstad”) – drabbar alla de federala utgifterna. Hälften av detta drabbar försvarsområdet, med början redan i januari 2013. Detta skulle innebära en minskning av försvarsbudgeten med ytterligare knappt 10 procent per år fram till 2021.
Parallellt med detta har Obama-administrationen officiellt förändrat den amerikanska säkerhetspolitiska grundhållningen. I ungefär hundra år har amerikansk säkerhetspolitik varit centrerad till Europa. Två världskrig och ett kallt krig har alla haft sitt centrum i Europa, och USA tvingades därför – som framväxande global supermakt – i ökande grad engagera sig i europeiska affärer. Med Kinas starka både ekonomiska och militära tillväxt har Asien under de senaste åren kommit i allt starkare fokus, och tidigt i år gjorde företrädare för Obama-administrationen klart att det är till Asien man nu kommer att omfokusera sitt intresse. Detta har kallats en ”pivotering” eller en ”ombalansering” till Asien. Oavsett etikett är det uppenbart att företeelsen har geopolitiska orsaker. Kinas makt är i växande och det oroar många länder i Asien. USA är militärt allierat med ett sextiotal länder över hela världen, varav flera ligger i Asien med omnejd – t.ex. Japan, Filippinerna och Australien. Den kinesiska upprustningen ställer krav på att USA tydligare engagerar sig i Asien både för sina allierade där och för sina egna intressen i regionen.
Vid en europeisk konferens tidigt i år sände de amerikanska företrädarna – försvarsminister Leon Panetta och utrikesministern Hillary Clinton – också budskapet att denna ”ombalansering” kommer att innebära att det amerikanska militära engagemanget i Europa minskas. På vissa håll i Europa mottogs detta budskap med näst intill panikartade reaktioner. Eftersom USA:s del av Natos samlade försvarsutgifter ökat högst väsentligt de senaste tio–tjugo åren (från ca 55 procent till ca 75 procent) insåg många europeiska beslutsfattare att det inte skulle gå att ersätta en väsentligt minskad amerikansk militär närvaro i Europa med europeiska stridskrafter. Det finns helt enkelt inte några tillgängliga resurser för sådant.
Men frågorna som bör ställas är för det första hur stor den amerikanska minskningen av försvarsbudgeten faktiskt blir, och för det andra hur detta påverkar det amerikanska militära engagemanget i Europa.
Till att börja med utgörs mycket av den nu planerade minskningen av försvarsbudgeten av omfördelningar inom försvarsanslaget och effektiviseringsprogram. Den faktiska effekten på USA:s försvarsförmåga hemma och utomlands blir därför begränsad, i alla fall klart mindre än de drygt 10 procent som besparingarna formellt innebär. Vad gäller ”sequester”-processen talar mycket för att både kongressen och administrationen hittar en väg som innebär att den inte realiseras. Visserligen handlar dessa besparingar inte heller om mer än ca 10 procent av den årliga försvarsbudgeten, men i och med att besparingarna är automatiska blir det omöjligt att genomföra vissa stora materielprojekt. Om t ex byggandet av ett fartyg helt plötsligt får sin budget nedskuren med 20 procent går det inte att bygga fartyget alls, eftersom det inte går att bygga en båt till endast 80 procent. Genom ”sequesterns” automatiska karaktär har den alltså konsekvenser som innebär både att USA:s försvarsförmåga och viktiga jobb inom försvarsindustrin hotas. Denna typ av kombinerad ut- och inrikespolitisk hotbild brukar effektivt bemötas av både administration och kongress, vilket innebär att sannolikheten för att ”sequestern” faktiskt slår in är ganska liten.
För det andra kommer de amerikanska försvarsutgifterna att minskas helt enkelt därför att man drar sig ur såväl Irak som Afghanistan. Detta innebär att den del av försvarsbudgeten som ligger utanför basbudgeten är den som kommer att bära de största minskningarna. Basbudgeten kommer också att gå ner under de närmaste åren, men redan 2016-17 kommer den – med nuvarande budgetplanering – att öka igen. Vad vi ser är alltså en minskning av ökningstakten av den amerikanska försvarsbudgeten, snarare än en reell minskning av budgeten som sådan.
För det tredje påverkas inte det amerikanska militära engagemanget i Europa i någon dramatisk utsträckning av de planerade besparingarna och den förändrade geopolitiska inriktningen. Idag har USA formellt ca 78 000 soldater och officerare i Europa. Dock har två av de fyra brigadstridsgrupper (Brigade Combat Teams, BCTs) som ingår bland dessa konstant varit på uppdrag i Irak eller Afghanistan de senaste tio åren. I realiteten har därför den amerikanska militära närvaron i Europa snarare utgjorts av ca 70 000 soldater; en BCT omfattar ca 4000 man. Nu har Pentagon under Panetta beslutat att dra hem två av de BCTs som varit stationerade i Europa, för att därefter upplösa dem av kostnadsskäl. Samtidigt kommer ett antal nya amerikanska militära installationer att byggas upp i Europa de senaste åren, bl.a. missilförsvarsanläggningar och en ny flygbasenhet i Polen. Högst sannolikt kommer därför den totala amerikanska närvaron i Europa om fem-tio år att vara ungefär så stor som den i praktiken redan är idag, dvs. drygt 70 000 man. Detta är förvisso en tydlig minskning från det kalla krigets toppnivåer på närmare 350 000 man, men det är fortfarande den enskilt största styrka som USA har på någon kontinent över hela planeten. I hela Asien finns det mindre än hälften så många amerikanska soldater (varav merparten i Japan) och den annonserade baseringen av 2 500 marinkårssoldater i Australien – dessutom på rotationsbasis – kommer inte att förändra detta. Den amerikanska ”ombalanseringen” mot Asien kommer därför huvudsakligen att vara av maritim natur, där bl.a. 60 procent – mot tidigare ca 50 procent – av den amerikanska flottan kommer att stationeras i Stilla Havet.
Vad kan vi då dra för slutsatser av allt detta? Det finns flera möjliga slutsatser, varav några är beroende av vem som blir vald till president i USA nästa vecka.
Den första slutsatsen som kan dras är att USA inte är på väg att lämna Europa militärt eller säkerhetspolitiskt. Vissa förändringar av den militära närvaron kommer att göras, men de blir tämligen modesta och kommer fortfarande att utgöra en mycket stark del av den så kallade transatlantiska länken, dvs. relationerna mellan USA och Europa. Inte minst den nyligen inledda, och på papperet mycket stora, ryska upprustningen är en geopolitisk faktor som tydligt bidrar till ett fortsatt amerikanskt intresse för Europa.
Den andra slutsatsen är att den amerikanska försvarsbudgeten kommer att förbli den enskilt största i världen, motsvarande över 40 procent av de sammanlagda globala militärutgifterna. Den kommer inte heller att minska reellt, utan snarare öka, över tid. Mitt Romney har som presidentkandidat velat öka försvarsbudgeten mer än president Barack Obama, och om han vinner valet kan ökningstakten möjligen gå snabbare.
Den tredje slutsatsen är att oavsett vem som vinner valet kommer USA inte att ägna sig åt nya stora krig och fleråriga stabiliseringsoperationer i avlägsna länder. Som antytts ovan är just minskningen av kostnaderna för operationerna i Irak och Afghanistan en förutsättning för att försvarsmaktens basbudget ska kunna räddas och ökas på sikt. Om man kastar sig ut i nya krig som kräver omfattande militära operationer under många år, kommer den ekonomiska ekvationen definitivt inte att gå ihop, i alla fall inte utan massiva skattehöjningar. Sådana är synnerligen impopulära i USA i dagsläget.
Den fjärde slutsatsen har att göra med vad som inom diplomatin kallas optik. Även om USA inte lämnar Europa, målar amerikanska företrädare ändå upp en bild av att europeiska beslutsfattare måste ta konsekvenserna av minskningen av det amerikanska intresset för Europa. Högst sannolikt utgör detta en signal till de europeiska länderna att börja öka sina försvarsbudgetar igen, efter närmare två decennier av nedskärningar.
Den amerikanska försvarsbudgeten och dess relation till europeisk säkerhet är alltså en ganska komplicerad historia. Någon anledning till panik för europeisk del torde dock inte föreligga.
