ÖB Håkan Syrén håller pressmöte i samband med att han lämnar in försvarsmaktens underlag till det kommande försvarsbeslutet 2004. Foto: Försvarsmakten.
FÖRSVAR Del 2 i serien Prolog handlar om försvarsbeslutet från 2004 som innebar omfattande förbandsnedläggningar. FB 04 blev ”spiken i kistan” skriver Wiseman. Inlägget publicerades för första gången 7 januari 2013 på bloggen Wiseman’s Wisdoms inför Folk och Försvars årliga konferens i Sälen.
”Härefter yttrar statsministern:
Vid den nuvarande regeringens tillträde uttalade statsminister Branting, att regeringen ansåge det vara sin första uppgift att åvägabringa en lösning av försvarsfrågan, som svarade mot den i valet uttryckta folkmeningen, vilken omisskännligt krävt en nedsättning av landets militära bördor till bättre överensstämmelse med vår ekonomiska bärkraft och med det förändrade utrikespolitiska läget. Till fullföljande av denna regeringens uppgift har inom försvarsdepartementet utarbetats förslag till nyordning av landets försvarsväsen, vilket förslag nu underställes Kungl. Maj:t. Utgångspunkten för detsamma är, att en väsentlig rustningsminskning bör ske med hänsyn till vårt ekonomiska läge och kan ske utan äventyrande av vår trygghet.”
Kunglig Majestät proposition Nr 50, 1925.
Fyra år efter försvarsbeslut 00 var det så dags för nästa försvarsbeslut. Ganska snabbt efter försvarsbeslutets fattande och följande hösts riksdagsbeslut om mycket omfattande förbandsnedläggningar stod det klart FB 00 inte stillat omställningsaptiten. Sverige hade fått en ny ÖB våren 2000 rekryterad speciellt för sina internationella meriter och försvaret skulle nu internationaliseras på allvar. Globalt såg det mörkare ut med terrorism i form av 11 september 2001, och vid tiden för försvarsbeslutsarbetet, bomberna i Madrid, och framtidens konflikter skulle i regel ske mot asymmetriska hot i form av terrorism och i undantagsfall skurkstater och internkonflikter liknande Balkan. I närområdet såg det desto ljusare ut med ett växande EU, ett lugnare Balkan och framförallt ett Ryssland med en ny handlingskraftig president som man i Europa dessutom förstod sig på och som därtill börjat få ekonomin på fötter.
Om FB 00 var det försvarsbeslut som orsakade de största delarna av de ekonomiska problemen som Försvarsmakten dras med så var FB 04 det som havererade försvaret och som fortsatt agerar drivankare för reformering av försvaret. Liksom inför andra försvarsbeslut inkom Försvarsberedningen med en rad rapporter utifrån de uppdrag regeringen tilldelat beredningen. Till grund för regeringens proposition kom att ligga inte mindre än tre rapporter från Försvarsberedningen: ”Säkrare grannskap – osäker omvärld”, ”Vårt militära försvar – vilja och vägval” och ”Försvar för en ny tid”.
FB 04 – Försvarsberedningens rapporter
Som titeln antyder så kom rapporten ”Säkrare grannskap – osäker omvärld” fram till att Sveriges närområde blivit mycket stabilare de gångna åren och skulle så förbli. Natos och EU:s utvidgning, vilken snart skulle omfatta även Baltikum, ansågs helt korrekt erbjuda ett stabilare läge i närområdet då Sverige nu med undantag av Finland var omgivet av en buffert av Natoländer.
Försvarsberedningen verkar ha imponerats av Rysslands nye president Putin och konstaterade att landet hade stabiliserats och var mer förutsägbart och man bedömde även förbindelserna mellan Ryssland och Nato som positiva. Läget inom de ryska väpnade styrkorna förutspåddes fortsatt vålla landet mycket stora problem varvid den militära förmågan var låg och Försvarsberedningens slutsats kring rysk militär förmåga blev att landet fortsatt skulle komma att ha ”en mycket begränsad konventionell förmåga att genomföra större militära operationer, vilket inte bedöms ändras på tio års sikt”. (Facit på detta syntes med all önskvärd tydlighet även för allmänheten under 2013. /Wiseman, vintern 2013)
Till rapport nr 2, ”Vårt militära försvar – vilja och vägval”, hade även Irakkriget gått av stapeln. Man konstaterade ånyo att Sveriges närområde präglades av stabilitet och säkerhet och att utvecklingen i Ryssland var fortsatt gynnsam. Skulle den nyss upptagna övningsverksamheten vid vissa utvalda ryska förband kunna bidra till att normalisera den ryska militära verksamheten, skulle också förutsägbarheten öka liksom möjligheterna till samarbete med andra länder och aktörer inom internationellt fredsfrämjande arbete(!).
När beredningen blickade inom Sverige såg det problematiskt ut i Försvarsmakten (ordet utmaning hade ännu ej kommit på modet). Endast ett mindre antal av i FB 00 avsedda förband skulle nå målsättningarna till FB 04. Inom flera förband var bristerna så stora att beredningen ansåg att inom ”nuvarande verksamhetsmässiga och ekonomiska ramar vara svårt att åtgärda brister även i det längre perspektivet (10 år)”. Man ansåg situationen vara så illa att frågan måste ställas om det ens var meningsfullt att redovisa sådana förband som delar av insatsorganisationen.
Avseende den ekonomiska situationen i Försvarsmakten konstaterade Försvarsberedningen att kostnaderna för omställningen som beordrats i FB 00 underskattats allvarligt. Nu hade det visat sig att endast kostnaderna för personalavveckling under åren 2000–2002 uppgått till 4 miljarder kr och bara under 2002 hade avvecklingen av förnödenheter kostat 700 miljoner kr (att jämföra med de 2+1 miljarder kr Försvarsmakten erhöll i ”omställningsbidrag” efter att först erhållit en reducering på 14 mdr kr för perioden). Beredningen konstaterade vidare att
”om det uppstår ett fortsatt behov av avveckling i samband med nästa försvarsbeslut kan detta, om nu gällande principer tillämpas, medföra förlängda avvecklingsåtgärder med tillhörande kostnader som kan komma att sträcka sig in på nästa decennium”.
På materielsidan bedömdes beställningar för tidigare organisation låsa stora delar av anslaget fram till 2006–2007. Det ”ekonomiska utrymme som går att påverka” hade huvudsakligen använts för anskaffning av internationell förmåga och demonstratorer.
Här blev då Försvarsberedningens rekommendation att förbandens beredskap skulle ”differentieras ” så att förband som gavs ”en lång beredskapstid, t.ex. 5 år” kunde ges en låg grad av personell och materiell uppfyllnad. Man ansåg dock att det inte skulle räcka utan gjorde bedömningen framtida reduceringar ändå skulle bli nödvändiga ”både vad avser enskilda förband, men också hela förbandstyper”. Begreppet ”differentierad beredskap” hade regeringen redan infört i vårbudgeten 2003 där man även slängde in en förvarning om att ”anpassning vid behov även omfattar planering av åtgärder för att kunna minska insatsorganisationens volym”.
Den tredje rapporten från Försvarsberedningen, ”Försvar för en ny tid”, kom våren 2004. Rapporten upprepade iakttagelserna i de två tidigare rapporterna och pekade därtill ut rationaliseringsområden inom Försvarsmakten inför det kommande försvarsbeslutet.
Här gick man så långt som till att säga att internationella insatser på kort och medellång sikt (tidsbegreppen definierades ej) skulle vara det normativa för Försvarsmakten och att bland annat personalförsörjningen måste inriktas mot detta. De ”höga konfliktnivåer och den höga beredskap” som internationella insatser ofta innebar ställde krav på anställd och tjänstgörande personal i samövade förband, medan de delar av den internationella verksamheten som inte krävde hög beredskap eller samövning fortsatt skulle kunna tillfälligt rekryteras och sammansättas.
Man ägnade också kraft åt att titta på hur detta skulle påverka personalförsörjningen och med anledning av hur FB 00 renderat i stora personalkostnader, kom man med rekommendationen att Försvarsmakten skulle anställa officerare tidsbegränsat för att inte landa i en organisation med för många ”högre officerare”. Personalavgångar måste därtill hanteras billigare än i FB 00, med de 1-1,5 mdr per år som detta kostade.
Slutligen kom Försvarsberedningen med rekommendationen att den ekonomiska nivån för utgiftsområdet (utgiftsområde 6: Försvar och samhällets säkerhet) borde minskas framförallt genom omstrukturering och reducering av verksamheten vid de totalförsvarsgemensamma myndigheterna, en reducering av Försvarsmaktens centrala ledning och ”en reduktion av den regionala territoriella verksamheten, försvarsplaneringen och hemvärnsutbildning m.m”. Dessa besparingar skulle inbringa 2 mdr kr och därtill skulle ytterligare 1 miljard kr sparas in genom ambitionssänkningar inom vissa områden för att möta ambitionshöjningar inom den internationella insatsförmågan.
Besparingarna skulle åstadkommas genom framförallt omedelbar avveckling av insatsförband, eventuellt genom avveckling av hela förbandstyper, samt genom rationaliseringar och besparingar inom logistik- och stödverksamheten. Omfattningen av verksamheten inom det civila försvaret skulle också minskas.
FB 04 – Besluten och resultaten
Regeringen och slutligen också riksdagen svalde i princip med hull och hår det Försvarsberedningen kommit fram till i sina rapporter. Mer när det blev dags för beslut i riksdagen blev det blandade majoriteter. I frågan om Sveriges framtida säkerhetspolitik där säkerheten skulle byggas tillsammans med andra fanns stödet hos de borgerliga partierna. Men till skillnad från FB 00 var det vid FB 04 Miljöpartiet och Vänsterpartiet som utgjorde regeringens stöd i riksdagen och även när det senare kom till förbandsnedläggningarna
FB 04 blev spiken i kistan för den försvarskollaps som startats i och med den omfattande underfinansieringen av FB 00. Att försvarets förmåga skulle nedgå till en oerhört låg nivå var regeringen medveten om eftersom man i propositionen talade om att det ”efter allvarlig och långvarig säkerhetspolitisk försämring skulle krävas flera successiva beslut av regering och riksdag” för att kunna möta allvarligare hot landet.
De krigsförband som från FB 00 avsatts som reserver föreslog nu regeringen skulle avvecklas. Eftersom kraven på antalet sjömål och luftmål som skulle bekämpas närapå försvann kunde antalet ytstridsfartyg, stridsflygplan och luftvärn reduceras. Samma sak gällde behoven av stridsvagnar och artilleri ansåg regeringen och fastställde att insatsorganisationens uppgifter nu inte längre omfattade försvar mot väpnat angrepp utan endast hävdande av territoriell integritet och myndighetsstöd och deltagande i internationella insatser. Sålunda kom också fredstida produktionsförutsättningar att vara helt överordnade i urval av vilka förband som skulle bli kvar, vilket bland annat resulterade i dagens säkerhetspolitiska vakuum på till exempel Gotland.
Försvann gjorde därmed också militärdistrikten då regeringen ansåg att i det framtida insatsförsvaret fanns inte längre krav på eller behov av en regional eller territoriell ledning. Det tog sedan fyra år innan man upptäckte att ledningen inte fungerade utan en motsvarande funktion och från och med nyår finns det åter regionala staber.
Ridån var sedan total när SvD:s Mikael Holmström vid försvarsministerns presskonferens om förbandsnedläggningarna frågade hur mycket personal Försvarsmakten skulle kunna mobilisera i ett allvarligt läge, vilket varken försvarsministern eller hennes medhjälpare kunde besvara. Större var tydligen inte intresset för ansvarsområdet.
Leni Björklund, försvarsminister 2002–2006. Foto: Wikimedia.
Ur en moderat synvinkel kan det vara intressant att notera att partiets representant i Försvarsberedningen sedan partiet återtagit platsen i beredningen, Gunnar Hökmark, i varje rapport hade omfattande invändningar mot slutsatserna i rapporterna. Så såg de gamla Moderaterna ut. Det skulle vara intressant att höra Hökmarks syn på dagens försvarspolitik, men han återfinns sedan de Nya Moderaternas intåg i Bryssel. Hur agerade Moderaterna i övrigt vid FB 04? Det sparar vi till nästa inlägg, nämligen det om den första alliansregeringen.
Slutsatserna bakom FB 04 är mycket viktiga att ha med sig inför framtiden. Det skulle inte ta många år innan många av dem bevisats radikalt felaktiga. Från att i FB 96 gå ner till max 1 år till full krigsduglighet för otalförsvaret skulle nu en försvinnande liten del av förbanden ha en beredskap högre än 3 år. Det civila försvaret och krishanteringen som ”rationaliserades” och överfördes till nya myndigheter dras fortfarande drygt 8 år senare med mycket stora problem trots att syftet var en förmågeökning. Föga förvånande omintetgjordes också mycket av de besparingar och rationaliseringseffekter som utlovats i FB 04 precis som i FB 00. Materielanskaffningar som redan tidigare skjutits upp sköts nu återigen på framtiden och kvarstår i vissa fall än idag. Kanske allvarligast av allt var att så gott som all planering för försvar av Sverige upphörde och kom att återstartas först nyligt.
För markstridskrafterna fanns det inte längre någon organisation för eller krav på att uppträda i högre förband än bataljonsvis och Armén reducerades till åtta mekaniserade bataljoner och 1+1 jägarbataljon/luftburen bataljon. Fortfarande i FB 04 skulle det finnas 3 haubitsbataljoner, men bara 2 luftvärnsbataljoner. Den allvarligaste konsekvensen var att nu blev Gotland utan någon kvalificerad militär närvaro över tiden.
För marinstridskrafterna blev det åter att slåss för sin överlevnad när uppgiften egentligen bara bestod i att hävda den territoriella integriteten. Vad skulle man då med ubåtar till? Följaktligen reducerades marinen till en enda amfibiebataljon, sju ytstridsfartyg och fyra ubåtar, liksom man påbörjade avvecklingen vapensystem som endast var intressanta för nationellt försvar.
Flygvapnet, som liksom marinen skulle fokusera på den territoriella integriteten, halverades till fyra JAS 39-divisioner och eftersom hotbilden inte var värre avvecklades alla krigsbaser utom två som istället behölls som övningsbaser för de två kvarvarande flygbasbataljonerna.
I Försvarsdepartementets ”Arbetsgrupp Grundorganisation” rapport till regeringen gavs förslag på de förband i grundorganisationen som skulle läggas ner respektive bli kvar, samt motiveringar till förslagen. Att Gotland lämnades utan militär närvaro var egentligen inte så konstigt. Operativa hänsyn som t.ex. Gotlands strategiska läge i Östersjön, eller vissa verksamhetsställens mer skyddade lokalisering, ingick inte i de riktlinjer som regeringen satt för arbetsgruppen. Det närmaste man kom var kraven på verkan för den territoriella integriteten. För marinens del räckte det med att kunna verka i Östersjön respektive Västerhavet och för flygvapnet på motsvarande sätt i norra respektive södra Sverige. Att Stockholm därmed fortsatt skulle sakna luftförsvar med snabb reaktionstid var inte heller så konstigt – det skulle se mycket märkligt ut om man återuppväckte den flygflottilj i Uppsala som man några år tidigare kämpat så hårt för att lägga ned.
För alla förband runtom i Försvarsmakten stod en sak klar när chocken från FB 04 lagt sig. Ville man överleva måste man satsa på det enda säkra kort som fanns och som ständigt var i ropet – internationella insatser. Sålunda kom Sveriges deltagande i EU:s stridsgrupper, Nordic Battle Group, att bli den största och dyraste av alla stridsgrupper, där så gott som samtliga delar av Försvarsmakten hade lyckats peta in en tumme för att visa hur behövd man var.
(Fortsättning följer. Del 3 publiceras 6 januari. Del 2 kan läsas här.)
Källmaterial (nätpublicerat) samt media
FB 04 Proposition om förbandsnedläggningar
FB 04 Proposition om militärdistriktens avvecklingar
Försvarsberedningen – Säkrare grannskap – osäker omvärld
Försvarsberedningen – Vårt militära försvar – Vilja och vägval
Försvarsberedningen – Försvar för en ny tid
Budgetproposition 2006 (Regeringens beslut avseende långräckviddigt luftvärn)
SR EKOT – Juholt: Besparingen i försvaret blir liten
Riksrevisionen om försäljning av fastigheter efter FB 04
En insats för freden eller statsbudgeten? (C-uppsats i Statsvetenskap)
SvD – Ubåtsvapnet ingen självklar resurs
SvD – Moderaterna återvänder till FörsvarsberedningenSvD – Försvaret bantas mer än förväntat
SvD – Nytt dråpslag för försvaret
SvD – Försvarsministern ser inget hot mot nedklassade förband
SvD – ÖB oense med Leni Björklund
DN – ÖB varnar för nya sparkrav
DN – Utan en tanke på säkerhetspolitiken
