På långfredagen 2013 övade ryska bombflyg av typen Tupolev Tu-22M3 anflygning mot Sverige. Foto: Wikimedia.
FÖRSVAR I del 4 av ”Prolog” skriver Wiseman om den försvarspolitiska utvecklingen under det gångna året. Det var under 2013 som begreppen ”enveckasförsvaret” och ”ryska påsken” myntades. Försvarsmaktens brister blottades samtidigt som Ryssland blev alltmer aktivt på utrikespolitikens område. Tidigare inlägg i serien publicerades redan förra året inför Folk och Försvars rikskonferens i Sälen. Del 4 är nyskriven och ges här ut för första gången.
”Försvarsmakten skall också, efter allvarlig och varaktig säkerhetspolitisk försämring och successiva beslut av riksdag och regering, kunna utveckla förmåga att möta olika former av mer omfattande militära operationer som hotar Sveriges fred och självständighet.”
Regeringens proposition 2004/05:5, punkten 6.2.1 ”Krav på operativ förmåga” (Försvarsbeslutet 2004)
2013 – ett säkerhetspolitiskt omvälvande år
Om man tyckte att 2012 var ett dynamiskt år inom säkerhetspolitiken med Saudi-affären och Sten Tolgfors avgång, så kom 2013 att slå det med hästlängder. Överbefälhavare Sverker Göransons överskottsinformation till SvD:s Mikael Holmström kom att sätta ribban för året i och med begreppet enveckasförsvaret. Ett begrepp som även kom att dominera diskussionerna såväl före som efter 2013 års försvarskonferens i Sälen. Det som under hela det gångna året har förvånat var att ingen journalist kom sig för att fråga vilken förmåga det svenska försvaret har idag och fram till intagandet av insatsorganisation 2014, vars färdigdatum även det försköts mot 2023. Detta var dock bara början på ett år där den försvars- och säkerhetspolitiska verkligheten även för en allt större allmänhet kom att te sig annorlunda än vad som gjorts gällande i den officiella retoriken.
Den händelse som dock kom att sätta sin största prägel på det försvars- och säkerhetspolitiska året 2013 var utan tvekan det som inträffade på långfredagsnatten när flygplan ur det ryska strategiska bombflyget enligt öppna källor genomförde övningsanfall mot mål i Sverige vid en tidpunkt på dygnet där Sverige inte hade jaktflygplan i incidentberedskap (enligt SVT). Termen ”ryska påsken” myntades snabbt och det tog inte lång tid innan denna händelse var överallt i media och samtidigt påvisade de skeva sekretessförhållandena inom incidentberedskapen där information om händelser som beskrivs helt öppet i andra länder i media i Sverige ofta är sekretessbelagda. Våren och sommaren kom senare att gå i incidentberedskapens tecken där var och en, såväl journalist som medborgare, plötsligt hade ett stort intresse i vad som försiggick i det svenska närområdet. Plötsligt gick det upp för många att den ”låga nivå” som många försvarspolitiker nyttjat för att beskriva rysk militär förmåga tydligen inte var så låg längre.
”Confirmation bias”
I början av sommaren kom Försvarsberedningens första delrapport i form av en omvärldsanalys. Tidigare försvarsberedningar, vars arbete lett fram till påföljande nedskärningar av försvarsmakten, hade sedan 90-talet pekat ut faktorer och indikatorer som kunde appliceras på närområdet för att motivera dessa nedskärningar. 2013 års omvärldsanalys kom dock utan liknande indikatorer, kanske med erfarenheten av att de indikatorer som tidigare beredningar satt upp de senaste åren har realiserats. Någon konsekvens av att indikatorerna nu realiserats eller passerat det omvända tröskelvärdet har dock uteblivit och försvarsbeslutet 2004 är fortfarande det gällande. Vad gäller exemplet Rysslands frånträde av CFE-avtalet talar 2013 års rapport endast om att ett nytt avtal behöver komma på plats, medan Försvarsberedningen 2003 såg avtalet som en hörnsten i den europeiska säkerheten.
På liknande sätt har det fallit sig med den ryska övningsverksamheten. Här har sjödygn och flygtid alltid utgjort viktiga mått för att bedöma Rysslands militära förmåga. Nu har dessa ökat från de mycket låga nivåerna på 90-talet och tidiga 00-talet med endast ett fåtal timmar per pilot till nivåer överstigande det svenska flygvapnets enligt Försvarsmaktens årsredovisningar. I sommarens rapport konstaterade Försvarsberedningen att Ryssland ökar sin övningsverksamhet men att man hade långt kvar till övningar på Sovjetunionens nivåer. Bara några veckor senare genomfördes en försvarsmaktsgemensam övning i östra Ryssland vida överstigande vad man i Sovjetunionen presterat sedan 60-talet. Visserligen kan äktheten i de officiella ryska siffrorna diskuteras, men att omfattningen med råge översteg även övningar på 80-talet kunde konstateras. Framförallt uppvisade de ryska väpnade styrkorna en förmåga till att koordinera och genomföra mycket långräckviddiga transporter på en nivå man inte förmått sedan muren föll.
Försvarsberedningen formulerade 2007 det så kallade lackmustestet att hur Ryssland agerade mot gamla sovjetrepubliker skulle utvisa hur landet framgent skulle agera i de internationella relationerna. Det tog sedan inte ens ett år till Georgienkriget. Vad som varit lika bekymrande under det gångna året är det ryska agerandet gentemot de tre före detta sovjetrepubliker som nu som självständiga stater sökt närma sig EU. Först att falla för rysk ”soft-power” var Armenien, vilket kom som en kalldusch för EU när landet meddelade att man istället skulle söka medlemskap i den ryska tullunionen. Senare under hösten dukade även Ukraina under för rysk soft-power när president Janukovitj strax innan EU:s toppmöte i Litauen i november meddelade att även Ukraina väljer den ryska tullunionen. Hoppet var alltså ringa att Moldavien skulle välja den europeiska vägen, vilket man dock gjorde.
Lägger man till de ryska framgångarna i att hindra EU:s inflytande österut även framgångarna avseende att hindra en internationell intervention i Syrien, så ser man tydligt hur skicklig man är i Ryssland på att spela på alla strängar för att nå dit man önskar i utrikespolitiken, genom att förstärka soft-power som media och diplomati med lätta anspelningar på militär makt.
Som avslutning på 2013 presenterades två för svensk försvars- och säkerhetspolitik mycket viktiga rapporter. FOI:s rapport om den ryska militärreformen och slutligen Riksrevisionens granskning av Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser. Båda påvisar en för Sverige allvarlig situation. När Ryssland efter Georgienkriget lanserade sin nya militärreform var det många som var skeptiska till att den skulle lyckas, så även tidigare FOI. I år har dock FOI vänt och menar på att reformen sannolikt kommer att lyckas då allt Ryssland hittills föresatt sig inom militärreformen har genomförts. Bekymrande är dock situationen med det stora antalet svenska politiker som rättfärdigat nu liggande försvarspolitik med att Ryssland inte kommer att lyckas i sina föresatser. Här har man intecknat framtiden utan att ta höjd för andra utvecklingar än den absolut mest gynnsamma, på samma sätt som man varit snabb med att inteckna indikatorer som pekat åt fördelaktigt håll. Få verkar dock ha förstått att den nu pågående militärreformen endast utgör steg ett att bygga vidare på efter 2020. Ett intressant dokument i detta sammanhang är president Putins linjetal från början av december.
I december visade också Riksrevisionen på mycket allvarliga brister i Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser. Brister som kunde härledas till både personella och materiella förhållanden. Vid nyår skulle Försvarsmakten ha levererat insatsorganisation 2014 enligt inriktningspropositionen 2009. Utan tvivel kommer organisationen att levereras, men huvudsakligen på pappret då Försvarsmakten redan föregående år har varnat för att finansieringen inte räcker till för att nå de uppsatta målen. Under våren 2012 meddelade Försvarsmakten att man från 2015 kommer att sakna ca 1,5 mdr kr per år för personalförsörjningen och minst 2 mdr kr per år för omsättning av materiel. Att insatsorganisation 2014 inte kommer att kunna intas med nuvarande anslagsnivå i prolongerad form underströk även Försvarsmakten i sin perspektivstudie som lämnades till regeringen under hösten.
De ökade kostnaderna för personalförsörjningen kan lätt härledas i den rapport om riskerna med det nya personalförsörjningssystemet som FOI levererade hösten 2010 (som då viftades bort), men även i underlaget till inriktningspropositionen 2009 där Försvarsmakten meddelade att det skulle krävas grundorganisatoriska förändringar beslutade av riksdagen för att frigöra medel. Några sådana beslut kom aldrig att fattas.
Vad avser regeringens omtalade budgetökningar för Försvarsmakten kan man konstatera vid jämförelse av budgetpropositionen hösten 2006 och hösten 2013, inräknat SCB:s statistik för inflationen att om den ekonomiska utveckling fortsätter som i november 2013 så kommer försvarsbudgeten under 2014 slutligen att passera den nivå regeringen anslog 2006. Skillnaden är förstås att på dessa år har löner, drivmedel, stödresurser, lokalhyror och inte minst internationella insatser kommit att uppta en betydligt större andel av budgeten. Kvar har blivit allt mindre pengar för övningsverksamhet och möjlighet att omsätta materiel.
Fem närmast förlorade år
”Den föreslagna utvecklingen mot ett mer användbart och tillgängligt försvar kan bara ske i den takt som ekonomin medger.”
Ett användbart försvar. Prop 2008/09:140
Det har nu gått nästan fem år sedan inriktningspropositionen 2009 där den svenska försvarspolitiken levererat bekymrande lite effekt samtidigt som vi har kunnat se såväl en omvärld som ett närområde i stark omvälvning. Risken är stor att Försvarsberedningens kommande rapport och påföljande försvarsbeslut blir för lite och för sent. Såsom i det inledande citatet konstaterade man redan i försvarsbeslutet 2004 att man nu sänkte den svenska försvarsförmågan så pass att det skulle krävas successiva beslut (det vill säga plural) av regering och riksdag för att kunna möta ett allvarligare hot mot Sverige. Antalet försvarsbeslut som sedan dess fattats för att anpassa organisationen mot ett hot mot Sverige är fortfarande noll.
Hittills har vi förflyttat oss ett halvt steg från försvarsbeslutet 2004. Försvarsbeslutet 2008 blev som sagt istället en ”inriktningsproposition” 2009, där de ekonomiska ramarna bestod till följd av att ekonomin på alla sätt överordnades den säkerhetspolitiska utvecklingen, samtidigt som Försvarsmakten gavs en närmast diametralt motsatt inriktning till följd av just den säkerhetspolitiska utvecklingen. En olöslig ekvation.
Ur en organisation helt anpassad och kravställd utifrån begränsade internationella insatser med allt vad denna innebär i form av personalförsörjning, infrastruktur och logistik, skulle Försvarsmakten nu också kunna försvara Sverige. Det är en diskrepans som i högsta grad lever kvar än idag drygt fyra år senare och med mycket tydliga konsekvenser. Allra tydligast är hur förbanden och därmed även förmågor är spridda kors och tvärs över landet på det sätt de bara hamnade under de ofta märkliga hänsyn som FB 04 tog där förutsättningarna för operativ verkan inom ramen för ett nationellt försvar inte var en urvalsfaktor. Det är av detta skäl vi finner landets enda luftvärnsförband långt från sina prioriterade insatsområden, landets enda ingenjörförband isolerat i Småland och landets två enda artilleribataljoner längst upp i norr. Bara att få ner dessa till södra Sverige och eventuellt Gotland i händelse av en beredskapshöjning, kommer att bli en mycket svår logistisk operation. Tydligast av alla konsekvenser är dock hur FB 04 lämnade Gotland utan någon permanent militär närvaro förutom drygt 500 hemvärnsmän utan tyngre beväpning än burna vapen.
Allt detta späder ytterligare på den logistiska utmaningen med ett logistiksystem slimmat, centraliserat och i första hand anpassat för att stödja internationella insatser och mindre lämpat att hantera mobiliserande förband på olika platser runtom i landet. Detta är organisatoriska aspekter där ett inriktningsbeslut i riksdagen inte räcker till. Det krävs precis som FB 04 konstaterade mer än ett försvarsbeslut för att åstadkomma detta.
Under det gångna året har det svenska försvaret och den svenska försvarspolitiken uppmärksammats i utlandet och det har sällan varit i positiva ordlag. ”Ryska påsken” har uppmärksammats i en rad olika artiklar i internationella media. Den skarpaste kritiken får dock sägas komma från närområdet där forskaren Charly Salonius-Pasternak vid Finlands utrikespolitiska institut i en rapport under hösten menade på att Sverige på mindre än ett halvt årtionde gått från att vara ett land som i århundraden bidragit till regional säkerhet, till att vara ett land som är en säkerhetskonsument. Tidigare under året kom liknande kritik från brittiska Royal United Services Institute. Ett genomgående mantra från regeringshåll vad avser försvarets förmåga idag har varit att förmågan är mycket bättre än för 10–20 år sedan. Något många bedömare inte håller med om. Vad man definitivt kan konstatera är att för 20 år sedan fanns det ingen internationell bedömare som kunde ifrågasätta den svenska förmågan att försvara landet.
Fortfarande fem år efter den svenska ”solidaritetsdeklarationen” råder en stor oklarhet i vilka internationella garantier svensk försvars- och säkerhetspolitik grundar sig på. Även här har man tagit ett halvt steg framåt genom att tillsätta en enmansutredning kring Sveriges internationella samarbeten. Fem år har gått utan att regering och riksdag kunnat peka ut vilken aktör som ska leverera det militära stöd som förutsätts för att Sverige idag ska klara ens mindre militära hot, vilket därmed också omöjliggjort att vidta förberedelser för att ta emot stöd, än mindre öva mottagandet av stöd. Natos generalsekreterare Anders Fogh Rasmussen sade också svart på vitt under 2013 års försvarskonferens i Sälen att Sverige inte kan förvänta sig några garantier på samma sätt som ett Natoland.
Där närområdet förflyttat sig i en oroväckande riktning och därtill i stor omfattning, har svensk försvarspolitik på det strategiska planet som synes närmast stått stilla. Svensk försvars- och säkerhetspolitik befinner sig alltjämt i limbo där landet står utan en bindande solidaritetsförklaring från något annat land eller säkerhetspolitisk aktör, samtidigt som man sedan millennieskiftet fört en försvarspolitik som gjort landet helt beroende av en sådan, då egen förmåga att försvara landet avvecklats, men utan att avtala med någon aktör att stå för denna hjälp. Utan tvekan roterar Augustin Ehrensvärd i sin grav i Sveaborgs fästning.
Hur kommer det försvars- och säkerhetspolitiska året 2014 att utvecklas och vilka blir Försvarsberedningens rekommendationer till försvarsbeslutet 2015? På vilket sätt ändras inriktningen om det blir en S-ledd regering efter valet? Först får vi dock se vad statsminister Fredrik Reinfeldt respektive Finlands president Sauli Niinistö har att anföra i sina tal i Sälen.
”Eftervärd, stå här på egen botn, och lita icke på främmande hielp.”
Augustin Ehrensvärd (eftermäle ovanför Kungsporten, Sveaborgs fästning)
Augustin Ehrensvärds grav i Sveaborgs fästning, Helsingfors. Foto: Wikimedia.
(Detta är 4 och sista delen i serien Prolog. Här finns del1, del2 och del3.)
Källmaterial
DN ÖB: Välj mellan Marinen och Armén
SVT Gripenplanen bara startklara dagtid
SvD Antal piloter per stridsflygdivision
SvD Sverige kan inte räkna med NATO
Försvarsmaktens årsredovisning 2012
Försvarsmaktens underlag till inriktningspropositionen Missiv, Bilaga 1
Försvarsmaktens Perspektivstudie
Försvarsberedningen – Säkerhet i Samverkan
Försvarsberedningen – Försvar i användning
FOI Frivilliga soldater istället för plikt
Riksrevisionen: Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser
Budgetpropositionen utgiftsområde 6 06/07
Budgetpropositionen utgiftsområde 6 13/14
Charly Salonius-Pasternak Sweden’s defence illusions are crumbling
Royal United Services Institute Sweden’s Defence-Policy Malaise and Why it Matters to Britain
